■ 本報記者 周超
　　曆時兩年、曆經6輪磋商，備受矚目的北冰洋公海漁業捕撈國際協定磋商進程，近日取得重要進展。11月28日~30日，北冰洋公海漁業政府間第6輪磋商會議在美國首都華盛頓舉行，參加會議的美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威、冰島、中國、日本、韓國以及歐盟10個國家和地區的政府代表，就《防止中北冰洋不管制公海漁業協定》（以下簡稱《協定》）文本達成一緻，國際社會在北冰洋公海漁業管理進程中邁出重要一步。據悉，下一步《協定》将邀請參加談判政府簽署批準。
未來16年禁止商業捕撈
　　根據《協定》，北冰洋中部公海（面積達280萬平方公裡）将在未來16年内禁止商業捕撈活動。到2033年該協定期滿後，如果沒有相關簽署國家提出反對意見，《協定》有效期将自動延後5年。
　　《協定》鼓勵各方開展聯合北極漁業科學研究與監測，允許進行探捕漁業活動，但要受到嚴格限制。《協定》認為通過科學研究與監測和探捕漁業，可以收集關于北冰洋公海魚類資源的科學數據，為未來商業性漁業活動管理提供科學基礎。
　　此外，《協定》認為，考慮到相關商業捕撈活動還未開啟，目前還不具備建立北冰洋公海漁業管理組織的成熟條件。但不排除未來建立北冰洋公海漁業管理組織的可能性。

各方對此高度評價
　　就《協定》文本達成一緻意見，各方給予了高度評價。加拿大漁業和海洋部部長多米尼克·勒布朗在一份聲明中說：“今天，加拿大就防止北冰洋公海不管制捕撈活動與各方達成了曆史性決議，這是北冰洋公海捕撈活動開啟前達成的首個國際管理協定。”
　　美國政府代表團成員、來自美國海洋保護協會的斯科特·海利曼說：“這是國際社會第一次在北冰洋公海商業捕撈活動開啟前，緻力于推動北極漁業科研活動開展。這種預防性措施将北冰洋環境變化與國際合作有機結合起來。”
　　參加磋商會議的除了北極5國以及中國、日本、韓國等北極漁業重要利益相關國家，還有來自3個北極國家的因紐特人代表。“《協定》文本達成一緻意見，這非常令人振奮，很高興看到北極國家與非北極國家攜手合作，共同保護北冰洋。”來自加拿大因紐特人極地理事會的赫布說，“《協定》明确強調了原住民團體在北極事務中的重要性。

未雨綢缪采取預防性措施
　　在地理位置上，面積達280萬平方公裡的北冰洋中部國際水域被加拿大、美國、俄羅斯、格陵蘭島（丹麥）和挪威所環繞。由于該處海域常年被厚冰覆蓋，因而該海域的商業捕撈問題在過去一直沒有引起關注。但是近些年，由于氣候變化，在北半球夏季來臨的時候，北冰洋國際海域的永凍冰開始融化，變成開闊的水面。尤其是2012年的夏季，40％的北冰洋國際水域海冰完全融化。相關機構預測稱，随着全球變暖趨勢的持續，在未來的幾十年，北冰洋或将出現“無冰之夏”。
　　目前，北冰洋公海還沒有商業性漁業活動。但相關調查指出，随着氣候變化加劇，該處海水溫度已發生變化，一些北冰洋附近海域（如北大西洋和北太平洋）的魚類向北遷移，進入了北冰洋。這增加了未來北冰洋公海商業性漁業的可能性。一旦海冰融化速度持續加快，阻隔各國開展商業捕撈的自然屏障将消失，那麼北冰洋公海商業捕撈時代的開啟，或許并不遙遠。
　　為此，近年來相關北極國家開始就北冰洋公海漁業管理進行談判和磋商，積極推動采取“預防性措施”管理北冰洋公海漁業。所謂預防性措施，是指在獲得充足科學信息以及建立漁業管理機制之前，應禁止北冰洋公海商業捕撈活動。
　　美國與加拿大分别于2009年、2014年宣布禁止在該國北極水域開展商業捕撈活動。2015年，美國、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥發布聯合聲明，宣布采取臨時性措施管理北冰洋公海商業捕撈活動。2015年12月，北冰洋公海漁業第一次政府間磋商會議在美國舉行，北冰洋沿岸五國以及中國、日本、韓國、冰島以及歐盟10個代表團參加會議，正式開啟了北冰洋公海漁業管理的國際磋商進程。最終，經過6輪次的磋商，各方就《協定》文本達成一緻意見。

專家解讀
　　參與磋商的各方就《協定》文本達成一緻意見，為《協定》最終的簽署通過奠定了重要基礎。那麼，在兩年的磋商進程中，各方主要的争議點是什麼，《協定》的亮點有哪些，《協定》生效後将對北冰洋漁業捕撈活動乃至北極國際治理産生哪些影響？本報特邀中國政府代表團成員、伟德BETVLCTOR海洋科學學院教授唐建業，以及長期研究南北極國際治理的同濟大學政治與國際關系學院教授潘敏，為大家解讀。

伟德BETVLCTOR海洋科學學院教授唐建業——
《協定》是北極特定海域的治理規則

　　在這6輪的磋商過程中，各方争議的焦點包括：協定适用區域、探捕漁業的管理、未來建立正式的區域漁業管理組織或安排的觸發機制、締約方大會的決策機制、協定生效等内容。
　　其中，建立正式的區域漁業管理組織或安排的觸發機制是各方争議的核心問題，最終各政府代表團認可“分步走”方法：即在目前商業性漁業活動還不成熟的情況下，先制定《協定》，為未來北冰洋公海漁業管理積累科學數據。待時機成熟時，應根據相關國際法，建立正式的區域漁業管理組織。與此同時，建立區域漁業管理組織這個問題是與締約方大會的決策機制、《協定》生效這兩個焦點問題密切相關的。
　　為解決上述3個焦點問題，各方尋求妥協方案。最終規定，締約方大會的決定采取“協商一緻”的原則，《協定》生效必須獲得所有9個國家和歐盟的批準。這樣避免了在這兩個問題上将北冰洋沿海國與非沿海國進行區别對待，給予每方一票否決的權利。同時，為避免在《協定》生效情況下北冰洋公海“臨時性禁漁”變成“永久性禁漁”，會議設計出一個“日落條款”，即給《協定》設定一個初步有效期限，進而使未來建立正式的區域漁業管理組織成為可能。
　　根據會議達成的意見，《協定》初步有效期限為16年，從生效日期開始計算。之後如果沒有任何一個締約方反對，可以延長5年。之所以确定為16年，是因為有關沿海國代表主張20年，有關非沿海國代表主張10年，有國家要求偶數年份，最終折中成16年。
　　盡管“A5+5機制”不符合多邊條約談判的一般實踐，但中國、日本、韓國、冰島以及歐盟等仍基于負責任和預防性措施等原則，防止未來可能的商業性漁業在沒有充分科學調查與評估前提下開展，積極且有成效地參與了磋商會議。
　　目前，《協定》剛完成了文本談判，預計将于2018年夏天舉行簽署儀式。這是一個有别于北極理事會及其制定的3個具有法律約束力協定的國際協議，也有别于國際海事組織框架下通過的《國際極地水域船舶作業規則》。《協定》是根據一般國際法規則，由北冰洋沿海國和非沿海國與歐盟一起平等磋商、最終形成的針對北極特定海域的治理規則，豐富了北極國際治理的内容。此外，漁業問題仍是目前北極國際治理的空白。盡管北極理事會、北極科學委員會、國際海洋開發理事會等機構開展了有關北極魚類資源的科學信息收集與研究工作，但都是集中在科學研究或科學建議層面，不涉及具體管理事務。所以，從這個層面看，《協定》填補了國際海洋漁業治理和北極國際治理的空白，為未來北冰洋公海漁業的科學管理打下了堅實基礎。

同濟大學政治與國際關系學院教授潘敏——
《協定》開啟北極地區治理新模式

　　《協定》屬于預防性措施。盡管目前北冰洋公海大多數海域還是終年被海冰覆蓋，沒有商業捕撈活動，但近幾年海冰在快速消失，加之目前還沒有一個涵蓋整個北冰洋公海水域的捕撈協議，因此，為了防止未來非法捕撈活動的發生，保護北冰洋脆弱的海洋生态環境，也為了讓人類有更多的時間了解和研究北冰洋的生态系統，國際社會決定制定《協定》。
　　就已公布的文本内容來看，《協定》有以下幾個方面的亮點：一是《協定》規定在生效後兩年内啟動“科研與監測聯合項目”。二是《協定》限制了探捕的時間、範圍和規模，以盡量減少對魚類種群和生态系統的影響。這條規定一定程度上避免了過多的探捕，甚至是借探捕之名進行商業性捕撈的可能性。三是《協定》關注到原住民的生計以及原住民知識對健康的海洋生态系統的重要性。四是為了促進《協定》的執行，成員國可以成立一個委員會或者類似的機構，且北極各社區和原住民代表都可參與其中。
　　《協定》生效後，對北冰洋捕撈活動暫時不會産生影響。這個協議的重要意義在于它開啟了北極地區治理的一種新模式，即A5+5機制（北極5國與中、日、韓、歐盟、冰島），北冰洋沿岸國和重要利益攸關方在一起讨論協商北極地區治理的問題，這不同于北極理事會機制，也不同于北極5國機制。未來，這種模式或将可以進一步推廣到其他北極問題的治理，如北極航道、北極地區環境等。